헌법과 초기 공화국

느슨한 연합에서 헌법으로

독립한 미국은 처음부터 오늘날과 같은 연방정부를 갖추지 않았다. 1777년 채택되고 1781년 발효한 연합규약 아래에서는 각 주가 강한 권한을 유지했다. 연합의회는 전쟁과 외교를 맡았지만 독자적으로 세금을 거두거나 주 사이의 통상을 충분히 규율하기 어려웠다. 전쟁 부채와 경제 불안, 1786~1787년 셰이스의 반란은 체제 개편 요구를 키웠다. 그러나 중앙정부를 강화하자는 주장에는, 어렵게 물리친 전제정치가 다른 모습으로 돌아올 수 있다는 두려움이 맞섰다.

1787년 필라델피아의 대표들은 연합규약을 고치는 데 그치지 않고 새 헌법을 만들었다. 연방과 주가 권한을 나누고 입법·행정·사법이 서로 견제하도록 설계했다. 인구에 비례하는 하원과 주마다 두 명을 보내는 상원을 둔 것은 큰 주와 작은 주 사이의 타협이었다. 비준 논쟁에서는 강한 정부를 지지하는 주장과 개인의 자유를 걱정하는 비판이 부딪쳤다. 새 정부는 1789년 출범했고, 1791년에는 첫 열 개 수정조항인 권리장전이 비준되었다. 이는 당초 연방정부의 권한을 제한하여 신앙·언론의 자유와 적법절차 등을 보호했다.

표를 세는 방식에도 타협이 들어 있었다

삼권분립은 세 기관이 아무 관계 없이 일한다는 뜻이 아니다. 대통령은 법률안에 거부권을 행사할 수 있고, 의회는 일정한 다수로 이를 다시 의결할 수 있다. 상원은 주요 인사 임명과 조약에 관여하며, 법원은 구체적인 재판에서 법과 헌법의 관계를 판단한다. 연방제 역시 중앙과 지방의 일을 단순히 반으로 나눈 설계가 아니었다. 통화와 외교처럼 함께 처리할 분야를 연방에 맡기면서도, 주의 법과 제도가 중요한 권한을 유지했다. 어디까지가 어느 정부의 일인지에 대한 분쟁은 이후에도 계속되었다.¹

대통령 선거인단 제도도 대표들이 처음부터 가장 훌륭하다고 합의한 단일 해법이 아니었다. 의회가 대통령을 뽑으면 행정부가 의회에 종속될 수 있다는 우려, 전국적 직접선거의 어려움, 큰 주와 작은 주의 이해가 함께 얽혔다. 하원 의석을 계산하는 노예 인구의 5분의 3 조항은 선거인단 수에도 영향을 주어 노예주의 힘을 키웠다. 노예제만으로 제도 전체의 기원을 설명해서도 안 되지만, 그 영향을 지워서도 안 된다. 헌법의 구조는 추상적인 원칙과 구체적인 권력 협상의 결합이었다.²

타협의 대가와 정당의 등장

헌법의 타협에는 노예제를 보호하는 장치도 있었다. 하원 의석과 직접세를 배분할 때 노예 인구의 5분의 3을 계산에 넣었지만, 당사자들에게 투표권을 주지는 않았다. 오히려 노예를 소유한 주의 정치적 영향력을 늘렸다. 또 연방의회가 기존 주들이 허용하는 노예 수입을 1808년 이전에 금지하지 못하게 했고, 주 경계를 넘어 달아난 노예의 반환을 요구했다. 1808년 노예 수입 금지법이 발효했지만 노예제와 국내 거래는 계속되었다. 수입 금지는 노예제 폐지를 뜻하지 않았다. 헌법은 자유를 위한 제도를 세우면서 동시에 그 자유에서 배제된 사람들의 예속을 뒷받침했다.

초기 공화국에서는 헌법을 어떻게 해석하고 나라를 운영할지도 논쟁거리였다. 해밀턴은 부채 정리와 국립은행으로 국가의 신용을 세우려 했고, 제퍼슨의 지지자들은 권력 집중을 경계했다. 대립은 연방파와 민주공화파의 정당 경쟁으로 이어졌다. 1800년 선거 뒤 이듬해 평화롭게 정권이 교체되면서 선거로 집권 세력이 바뀔 수 있다는 선례가 생겼다. 1803년 제퍼슨 정부는 프랑스로부터 루이지애나를 매입했다. 그러나 국가 간 영유권의 거래가 그곳 원주민들의 토지권과 자치권을 없애는 것은 아니었다.

은행과 세금이 정당을 만든 이유

해밀턴은 연방이 국가와 주의 전쟁 부채를 정리하고 국립은행을 세워 신용을 확보해야 한다고 주장했다. 돈을 빌려준 사람들이 정부의 존속과 재정 안정에 이해관계를 갖게 하고, 상업과 제조업에 필요한 자금을 유통시키려는 구상이었다. 제퍼슨과 매디슨 등은 이 정책이 금융가와 중앙정부에 지나친 힘을 줄 수 있다고 비판했다. 국립은행 설립 권한이 헌법에 명시되지 않았다는 논쟁도 있었다. 정당 경쟁은 단지 지도자들의 성격 차이가 아니라, 새 국가가 어떤 경제와 권력 구조를 가질지를 둘러싼 대립이었다.³

1794년 서부 펜실베이니아에서 위스키세에 대한 저항이 일어나자 워싱턴은 군대를 동원해 연방법 집행 의지를 보였다. 농민에게 위스키는 부피가 큰 곡물을 운반하기 쉬운 상품으로 바꾸는 수단이었고, 세금은 생활의 부담이었다. 정부에는 빚을 갚을 재원이 필요했다. 세금 저항을 무조건 자유의 행동으로 보거나 진압을 무조건 전제정치로 보면 이 갈등의 조건이 사라진다. 혁명 이후의 정부도 수입을 마련해야 했고, 시민은 그 부담이 누구에게 어떻게 돌아가는지 따져 물었다.

권리장전만으로 자유가 보장되었을까

1798년 프랑스와의 긴장 속에서 제정된 외국인법과 선동법은 안보를 이유로 이민자와 정부 비판자를 압박했다. 제퍼슨 측은 이에 반발했고, 정당 간 갈등은 정부를 비판할 자유와 외국인의 지위를 둘러싼 문제로 번졌다. 1800년 정권 교체가 중요한 이유는 선거에서 패한 쪽도 결과에 따라 권력을 넘겼다는 데 있다. 다만 당시 선거인단 제도의 결함과 하원의 선택 과정도 함께 보아야 한다. 평화로운 교체는 사람들이 만든 정치적 성취였지 제도가 저절로 보장한 결과는 아니었다.

1803년 마버리 대 매디슨 판결에서는 연방대법원이 의회 법률의 일부를 헌법과 양립할 수 없다고 판단했다. 법원이 헌법을 해석할 권한을 어떻게 행사할지 보여 준 중요한 사건이었다. 그러나 사법심사가 그날 모든 형태로 완성된 것은 아니며, 법원의 권한 역시 오랫동안 다투어졌다. 초기 공화국을 보면 헌법의 문장만으로 정치가 움직이지 않았음을 알 수 있다. 법원과 정당, 선거와 시민의 행동이 실제 운영을 만들어 갔다. 1812년 전쟁 뒤에도 자유와 연방 권력의 관계는 여전히 열린 과제였다.⁴

1815년, 살아남은 공화국

유럽의 나폴레옹전쟁은 미국의 무역과 외교에도 파문을 일으켰다. 영국의 통상 제한과 미국 선원의 강제징집, 북아메리카 서부의 갈등은 1812년 전쟁으로 이어졌다. 미국은 캐나다 정복에 실패했고 영국군은 수도의 공공건물을 불태웠다. 1814년 12월 체결되어 1815년 발효한 헨트조약은 대체로 전쟁 전 경계를 회복했다. 조약 소식이 현지에 도착하기 전인 1815년 1월 뉴올리언스 전투에서는 미국이 승리했다. 공화국은 살아남았으나 원주민들의 저항 기반은 약해졌다. 1815년의 미국은 안정과 팽창, 자유와 예속을 함께 품고 있었다.

역사가의 질문 · 하나의 의도를 찾을 수 있을까

라코브의 공개 설명은 제헌회의를 완성된 설계도를 펼치는 자리보다, 여러 대안 가운데 타협을 찾는 정치 과정으로 보게 한다. 대표들이 같은 문장에 찬성했어도 기대한 결과와 강조한 이유는 다를 수 있었다. 이런 접근은 헌법을 가볍게 보려는 것이 아니라, 문장이 탄생한 논쟁과 실제 운영의 변화를 더 정확히 이해하려는 것이다. ‘건국자들은 원했다’는 표현 앞에서는 누구를 말하며 어떤 근거가 있는지 확인할 필요가 있다.²